日前,***辦公廳印發(fā)了《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),明確了今后一段時間我國城市地下管線建設管理的指導思想、基本原則、**任務等。***有關部門司局負責人及有關專家對此進行了解讀。
1.《指導意見》出臺的背景和意義是什么?
住房城鄉(xiāng)建設部城市建設司負責人:城市地下管線是指城市范圍內供水、排水、燃氣、熱力、電力、通信、廣播電視、工業(yè)等管線及其附屬設施,是保障城市運行的重要基礎設施和“生*線”。近年來,隨著城市快速發(fā)展,地下管線建設規(guī)模不足、管理水平不高等問題凸現(xiàn),一些城市相繼發(fā)生大雨內澇、管線泄漏爆炸、路面塌陷等事件,嚴重影響了人民群眾生*財產(chǎn)**和城市運行秩序。黨**和***領導高度重視城市地下管線問題,為切實加強地下管線建設管理工作,***辦公廳下發(fā)了《指導意見》。
從當前經(jīng)濟社會發(fā)展形勢看,加強城市地下管線建設管理,既可以解決當前地下管線事故頻發(fā)、**隱患突出、應急防災能力薄弱等問題,保障城市**運行;又可以起到促進經(jīng)濟增長、化解產(chǎn)能過剩、提高城市綜合承載能力、**城鎮(zhèn)化發(fā)展質量的作用。
2.加強城市地下管線建設管理的指導思想和目標任務提出的依據(jù)是什么?
住房城鄉(xiāng)建設部城市建設司負責人:首要依據(jù)是黨的十八大和十八屆二中、三中會議、**城鎮(zhèn)化工作會議和**經(jīng)濟工作會議精*、以及黨**和***的各項決策部署。
另一個重要依據(jù)是對我國城市地下管線建設管理現(xiàn)狀問題的**認識和科學判斷。城市地下管線種類繁多,包括供水、排水、燃氣、熱力、電力、通信、廣播電視、工業(yè)等8大類20余種管線;管理體制和權屬復雜,涉及**30多個部門,各自為政、條塊分割、多頭管理的問題比較嚴重,敷設在地下的各種管線重疊交錯、雜亂無章,施工挖斷管線事故不斷,違法占壓管線等**隱患突出,馬路重復開挖問題屢見不鮮,管線**事故日益增多。
正是出于對城市地下管線建設管理形勢的判斷,在指導思想中提出了“統(tǒng)籌地下管線規(guī)劃建設、管理維護、應急防災等全過程,綜合運用各項政策措施,提高創(chuàng)新能力,**加強城市地下管線建設管理” 。在目標任務中提出了 “2015年底前,完成城市地下管線普查,建立綜合管理信息系統(tǒng),編制完成地下管線綜合規(guī)劃。力爭用5年時間,完成城市地下老舊管網(wǎng)改造,將管網(wǎng)漏失率控制在**標準以內,顯著**管網(wǎng)事故率,避免重大事故發(fā)生。用10年左右時間,建成較為完善的城市地下管線體系,使地下管線建設管理水平能夠適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要,應急防災能力大幅**” 。
3.《指導意見》中的基本原則怎么理解和把握?
住房城鄉(xiāng)建設部城市建設司負責人:基本原則中有三個**需要把握。**個**是規(guī)劃**、統(tǒng)籌建設、強化管理、**隱患。規(guī)劃是龍頭,**發(fā)揮規(guī)劃的綜合平衡和引導作用,統(tǒng)籌各類管線布局,優(yōu)化和集約利用地下空間資源;按照先規(guī)劃、后建設的原則,合理安排建設時序,提高城市基礎設施建設的整體性和系統(tǒng)性。強化運行維護管理,提高維修、養(yǎng)護和改造管理水平,及時發(fā)現(xiàn)**事故隱患,保障地下管線**運行。第二個**是因地制宜,創(chuàng)新機制?!吨笇б庖姟诽岢隽?*的總體要求,各地應根據(jù)實際情況開展工作,創(chuàng)新地下管線建設管理體制機制。第三個**是落實責任,加強領導。城市人民**是地下管線綜合管理的責任主體,應積極發(fā)揮主導作用,同時要調動各部門和單位的積極性,落實責任,在主動協(xié)調中形成工作合力。
4.加強地下管線建設管理為什么要加強規(guī)劃統(tǒng)籌和管理?
***參事室特約研究員王靜霞:城市地下管線規(guī)劃是城市地下管線建設和管理的依據(jù)。雖然各種地下管線**規(guī)劃編制相對完善,但缺少城市地下管線的綜合規(guī)劃對各類管線進行綜合安排、統(tǒng)籌規(guī)劃,由于地下空間資源**有限,而近幾年地下管線的種類不斷增加,往往造成各種工程管線在平面及豎向布局中的矛盾,導致管線重疊交錯和相互打架現(xiàn)象嚴重?,F(xiàn)有相關法律法規(guī)和規(guī)章制度中沒有明確提出城市地下管線綜合規(guī)劃編制和審批管理的具體要求,受現(xiàn)狀管線敷設資料缺乏等因素影響,各地普遍沒有編制城市地下管線綜合規(guī)劃,雖然在城市總體規(guī)劃中按照要求應有相關內容,但實際可*作性較差。因此,《指導意見》明確了各城市要依據(jù)城市總體規(guī)劃組織編制地下管線綜合規(guī)劃,并要對各類**管線進行綜合。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確提出在城市規(guī)劃區(qū)內進行管線等工程建設的,建設單位或者個人應當向城市規(guī)劃主管部門申請辦理建設工程規(guī)劃許可證;工程完工后,城市規(guī)劃主管部門應對建設工程是否符合規(guī)劃條件予以核實,未經(jīng)核實或者經(jīng)核實不符合規(guī)劃條件的,建設單位不得組織竣工驗收;建設單位應當在竣工驗收后六個月內向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門報送有關竣工驗收資料。但是,目前一些城市地下管線規(guī)劃未納入規(guī)劃管理審批,不辦理建設工程規(guī)劃許可證;一些城市規(guī)劃管理部門存在“重審批、輕驗收”現(xiàn)象;部分地區(qū)規(guī)劃監(jiān)管薄弱,不按規(guī)劃要求建設和擅自建設現(xiàn)象時有發(fā)生。因此,《指導意見》明確提出要嚴格實施規(guī)劃管理,也只有這樣,才能及時掌握地下管線的真實情況。
5.如何統(tǒng)籌城市地下管線工程建設?
住房城鄉(xiāng)建設部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理**主任劉佳福:統(tǒng)籌城市地下管線工程建設要把握三個方面的內容,一是統(tǒng)籌管線和道路建設。城市地下管線是城市道路組成部分,道路下各種地下管線的建設應當與城市道路工程建設統(tǒng)籌實施,管線建設計劃應服從道路建設計劃,與城市道路建設計劃同步實施。二是統(tǒng)籌安排各**管線工程建設,力爭一次敷設到位,不能一次建設完成的,應預留管線位置。三是要建立施工掘路總量控制制度,嚴格控制道路挖掘數(shù)量和規(guī)模,減少“馬路拉鏈”現(xiàn)象。
針對施工挖斷地下管線,以及破壞管線造成的災害和次生災害事故問題,各地要嚴格規(guī)范建設行為,履行基本建設程序,嚴格落實工程建設相關管理制度。對可能損害地下管線和可能涉及危險化學品管道的建設工程,要嚴格按照**有關**管理規(guī)定施工作業(yè)。
6.穩(wěn)步推進城市地下綜合管廊建設應注意哪些問題?
上海市政工程設計研究總院(集團)副總工程師王恒棟:當前,綜合管廊建設在我國尚屬于試點階段,穩(wěn)步推進城市地下綜合管廊建設,要注意三個問題:
一是科學規(guī)劃,適度超前。綜合管廊是重要的城市地下“生*線”工程,工程建設難度大,對城市運行影響大,因此,要在道路交通、土地開發(fā)、管線綜合等基礎上做好規(guī)劃,在建設管廊的時候,要留有余地、適度超前,滿足遠期需求。要根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平,建設與之相適應的綜合管廊工程,避免不顧自身的實際情況,貪大求全,一哄而上,造成不必要的損失。
二是統(tǒng)籌協(xié)調,建管并舉。綜合管廊的建設打破了我國城市地下管線傳統(tǒng)的建設和管理模式,要統(tǒng)籌協(xié)調不同管線單位利益,滿足多方要求。多種地下管線集中敷設在綜合管廊內,要同步建設綜合管廊的**運行配套設施,制定綜合管廊的**運行制度,強化綜合管廊的日常運行維護管理,避免“重建設,輕管理”。
三是積極引導,鼓勵創(chuàng)新。要積極探索投融資、建設維護、定價收費、運營管理等模式,采取多種建設管理方式,吸引民間資金參與建設和管理,解決管線單位的利益訴求,積極引導管線單位參與綜合管廊建設管理。
7.城市地下老舊管線改造的任務是什么?
住房城鄉(xiāng)建設部城市建設司負責人:當前,城市地下管線老化、腐蝕、失修、“跑冒滴漏”的情況比較嚴重,泄露爆炸事故時有發(fā)生,超期超負荷運行問題突出。為了保證地下管線運行**,根據(jù)各行業(yè)管線的運行管理情況,《指導意見》提出了當前城市老舊管線改造任務。改造使用年限超過50年、材質落后和漏損嚴重的供排水管網(wǎng);推進雨污分流管網(wǎng)改造和建設;要對存在事故隱患的供熱、燃氣、電力、通信等地下管線進行維修、更換和升級改造。
工業(yè)和信息化部通信發(fā)展司負責人:當前,通信基礎設施建設上還存在一些急需解決的問題,有的通信管道老化存在**隱患,有的通信架空線路**性差、影響市容市貌,有的光纖入戶改造進小區(qū)難、入場難,需要社會各界的廣泛理解和大力支持。加快通信管線改造,要做好三個方面工作:一是將通信管道、桿路等通信基礎設施規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃,實現(xiàn)與其他城市基礎設施同步建設;二是實施市政拆遷、路網(wǎng)改造時,同步考慮通信管道改造和通信架空線路的入地改造問題;三是住宅建設單位、物業(yè)服務企業(yè)要積極支持光纖入戶改造,為光纖入戶改造提供便利條件,切實解決光纖入戶改造入場難的問題。
能源局電力**監(jiān)管司負責人:電力管線改造的主要任務是要對存在塌陷、火災、水淹等**隱患的電力電纜通道進行專項治理改造,推進城市電網(wǎng)架空線入地工程。
**新聞出版廣電總局財務司負責人:隨著時代的進步和社會的發(fā)展,人民群眾對精*文化和信息資訊的需求越來越多,質量要求越來越高,而且自主選擇性也越來越強,傳統(tǒng)的模擬有線廣播電視網(wǎng)絡占用傳輸通道資源多,信號質量較差,已經(jīng)很難滿足這種需求。根據(jù)**相關政策要求和廣電業(yè)務發(fā)展需要,為提高傳輸通道利用率、傳輸質量和傳輸**,一是作為**信息化基礎設施之一的有線廣播電視網(wǎng)正處于采用模擬信號、單項廣播式傳輸向數(shù)字信號、雙向交互式傳輸轉換和改造的過程中;二是由于有線廣播電視網(wǎng)絡尚有一部分沒有入地,經(jīng)常發(fā)生因施工、車掛、人為破壞等外力原因導致線路中斷,影響信號傳輸,因此有線廣播電視網(wǎng)絡架空線路要綜合利用地下管線資源,按照城市地下管線規(guī)劃進行入地改造。通過改造,有線廣播電視網(wǎng)絡將成為**信息化、城市信息化、城市現(xiàn)代服務業(yè)及三網(wǎng)融合的重要支撐平臺。
8.如何加強城市地下管線維修養(yǎng)護,****隱患?
**監(jiān)管總局二司負責人:近一段時間,頻繁發(fā)生的地下管線**事故給城市的正常運行和群眾的生*財產(chǎn)**造成了嚴重影響,尤其是山東青島“11.22”管道泄漏爆炸特別重大事故的發(fā)生,給人民群眾的生*財產(chǎn)造成**損失,暴露出城市地下管線在日常維修養(yǎng)護、隱患排查治理、應急管理等方面存在的問題。為保障城市地下管線**運行,應**做好以下五個方面工作:
一是健全和落實日常維修養(yǎng)護和巡查制度。要建立地下管線巡護和隱患排查制度,配備專門人員對管線進行日常巡護,建立巡查記錄,記錄內容應有巡查時間、地點(范圍)、發(fā)現(xiàn)問題與處理措施、上報記錄等。同時要建立動態(tài)的隱患排查治理臺賬,清晰掌握地下管線權屬、建設年代、運行狀況、**狀況、配套**設施、運行維護責任等,對排查出的事故隱患落實治理,實行分級管理,依輕重緩急用**標志區(qū)分,并制定消隱計劃。
二是推廣地下管線監(jiān)控預警技術。各城市及相關主管部門要借鑒已有的成功經(jīng)驗,結合地區(qū)特點,鼓勵管道權屬單位開發(fā)、應用地下管線監(jiān)控預警技術,實現(xiàn)智能監(jiān)測預警、有害氣體自動處理、自動報警、防爆、井蓋防盜等功能,提高地下管線**管理效能,減少各類事故的發(fā)生。
三是嚴格按照相關規(guī)程要求,進行地下管線作業(yè)。目前,地下管線受第三方破壞的現(xiàn)象較多,造成了人員傷亡和財產(chǎn)損失,各城市要建立相應的管理制度,要求建設單位在工程規(guī)劃設計前,必須向地下管線信息檔案管理機構、地下管線權屬單位查詢取得施工現(xiàn)場地下管線現(xiàn)狀信息資料,并向施工單位進行詳細交底,必要時在作業(yè)現(xiàn)場安排專人監(jiān)護。針對每年地下管線作業(yè)中毒窒息、管線受損泄漏事故多發(fā)的情況,各行業(yè)主管部門要督促作業(yè)單位嚴格遵守相關***作規(guī)程,配備合格、有效的氣體和測爆儀等**設備,按照先**后監(jiān)護再進入的原則進行作業(yè),確保作業(yè)人員**。
四是落實整改責任主體,強化重大隱患整改工作。當前地下管線存在大量違章占壓、**距離不足、管線老舊、廢棄及“無主”管線不清等重大**隱患,這些隱患整改協(xié)調難度大且需要大量資金,各城市**及相關主管部門要**整改協(xié)調力度,投入整改資金,落實整改責任主體。對重大隱患掛牌督辦,整改期間要加強督促檢查,整改完成后,要嚴格驗收,防止前清后占,反復占壓。對一時難以**的重大隱患,要逐一制定整改治理方案和應急預案,強化**管控,預防事故發(fā)生。
五是加強應急管理,提高應急處置能力。針對青島“11.22”管道泄漏爆炸事故、瀘州“12.26”**氣燃氣爆燃事故暴露出的應急處置不當?shù)膯栴},各行業(yè)主管部門和管道權屬單位要根據(jù)輸送介質的危險特性及管道狀況,制定有針對性的專項應急預案和現(xiàn)場處置方案,并定期組織演練,檢驗預案的實用性、可*作性,加強應急隊伍建設,提高人員**素質,配套完善****及應急裝備。各城市要緊密結合實際,建立**與管道權屬單位溝通協(xié)調機制,加強政企應急預案的銜接,開展應急預案聯(lián)合演練,提高應急響應能力;根據(jù)事故現(xiàn)場情況及救援需要及時劃定警戒區(qū)域,疏散周邊人員,加強現(xiàn)場秩序監(jiān)控,確保救援工作**有序,盡**努力減少事故傷害,并防范次生事故發(fā)生。
9.如何開展城市地下管線普查、建立完善信息系統(tǒng)?
***參事室特約研究員王靜霞:現(xiàn)狀不清、“家底”不明是當前我國城市地下管線存在的主要問題之一。開展普查和建立完善信息系統(tǒng)有利于解決城市地下管線資料不全、不準的問題,為城市規(guī)劃、建設和管理,以及地下管線**運行提供有力支撐。
開展城市地下管線普查工作,建立完善信息系統(tǒng)要把握五個**內容。一是普查工作實行屬地負責制,由城市人民**統(tǒng)一組織實施,明確責任部門;駐軍單位、**直屬企業(yè)要按照當?shù)?*的統(tǒng)一部署,積極配合做好所屬地下管線的普查工作。二是要制定總體方案,建立工作機制和相關規(guī)范,組織好普查成果驗收和歸檔移交工作,按規(guī)定集中統(tǒng)一管理普查成果。三是要在普查的基礎上,建立地下管線綜合管理信息系統(tǒng)和**管線信息系統(tǒng),并按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準,實現(xiàn)信息的即時交換、共建共享、動態(tài)更新。四是要**利用信息資源做好工程規(guī)劃、施工建設、運營維護、應急防災、公共服務等工作。五是涉及**秘密的地下管線信息,要嚴格按照有關保密法律法規(guī)和標準進行管理。
10.加強城市地下管線建設管理需要完善哪些法規(guī)標準?
中國人民大學公共管理學院教授葉裕民:我國缺乏城市地下空間管理、地下管線管理等綜合性法律法規(guī),該領域的綜合性標準體系尚不完善,**相關部門開展地下管線綜合管理工作缺少法律法規(guī)和政策依據(jù),地方制定相關地方法規(guī)和規(guī)章,開展相關工作,缺少綜合性上位法的依據(jù)。為此,當務之急,應盡快研究出臺地下空間管理、地下管線綜合管理等方面的法規(guī),健全相關配套規(guī)章制度,建立完善地下管線綜合標準體系。
11.**在加強城市地下管線建設方面有哪些支持政策?
**發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院研究員馬小?。焊母镩_放以來,我國城市基礎設施建設不斷加強,保持了穩(wěn)定上升的勢頭,在改善人居環(huán)境、增強城市綜合承載能力、提高城市運行效率等方面取得了長足進步。但是,與人民群眾的基本需求以及推進新型城鎮(zhèn)化的需要相比,目前我國城市基礎設施建設的投入還存在嚴重的不足,一是長期欠賬的問題還沒有從根本上得到解決,資金缺口較大;二是投入主體和融資渠道單一,過度依賴**財政資金的狀況沒有得到根本性改變;三是城市基礎設施建設的投融資體制改革與市場經(jīng)濟體制改革要求還有差距。為此,2013年9日,***下發(fā)了《***關于加強城市基礎設施建設的意見》(國發(fā)[2013]36號),提出了城市建設投資體制改革的總體思路,這次又在《指導意見》中,對進一步發(fā)揮市場機制在城市建設中的資源配置作用、鼓勵和吸引社會資本進入公共產(chǎn)品和服務市場、改革城市建設的投融資體制,提出了政策措施。
財政部財政科學研究所副所長蘇明:近年,我國城市基礎設施建設投資總量保持了穩(wěn)定上升的勢頭,但是從總體上看,我國城市建設投入仍然不足,還不能**滿足日益增長的社會公共需求,結構性矛盾比較突出,部分行業(yè)還存在著供應短缺問題,公共產(chǎn)品質量服務水平不高,城市建設發(fā)展方式單一。為解決這些問題,《指導意見》提出了加快城市建設投融資體制改革的六項政策措施:一是發(fā)行地方**債券。在明確**履行提供公共產(chǎn)品和服務的基本職能基礎上,擴大**投入的資金來源渠道,即分清**與企業(yè)邊界,在財政性資金不足的情況下,確需**舉債的,通過發(fā)行**一般債券或專項債券融資。二是開展**與社會資本合作機制(PPP模式)試點,參與合作的企業(yè)可以探索通過發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、項目收益?zhèn)仁袌龌绞饺谫Y。三是鼓勵社會資本參與城市基礎設施投資和運營,研究**購買服務協(xié)議、特許經(jīng)營權、收費權等作為銀行質押品的政策,推進**購買服務和特許經(jīng)營制度。四是**信貸投放力度,支持城市基礎設施建設。五是鼓勵外資和民營資本發(fā)起設立以投資城市基礎設施為主的產(chǎn)業(yè)投資基金。六是簡化行政審批程序,提高辦理效率。
12.如何建立城市地下管線綜合管理協(xié)調機制?
住房城鄉(xiāng)建設部城市建設司負責人:城市建設長期存在“重地上、輕地下”,“重建設、輕管理”,“重使用、輕維護”的錯誤觀念。正如李克強總理所說:城市風貌是城市的“面子”,這些年有了很大變化,但城市基礎設施特別是地下管網(wǎng)設施這些城市的“里子”,目前仍很薄弱。要創(chuàng)新機制,吸引更多民間投資,匯聚更大建設合力,補上這方面的“短板”。因此,要牢固樹立正確的政績觀,加強對城市地下管線管理工作的組織領導,形成***有關部門宏觀指導,省級人民**抓檢查監(jiān)督,城市人民**負總責,行業(yè)抓落實的管理體系。
城市人民**要建立地下管線綜合管理協(xié)調機制,明確牽頭部門作為綜合管理協(xié)調機構,組織發(fā)改、財政、通信、新聞出版廣播電視、**監(jiān)管、能源、保密等部門,聯(lián)系軍隊和**直屬企業(yè)駐地單位,加強聯(lián)動協(xié)調,開展統(tǒng)籌管理、綜合協(xié)調和指導監(jiān)督工作,共同研究加強地下管線建設管理的政策措施,解決跨軍隊與地方的重大問題和突發(fā)事故。綜合管理協(xié)調機構要實現(xiàn)責任與權力、職能與目標的**統(tǒng)一,要具有固定的人員和辦事機構,具體承擔城市地下管線綜合管理與服務日常工作。